Pescas e políticas do mar, problemas com história

Apesar do aparente favor da geografia e embora se admita que o peso da economia do mar possa crescer no conjunto da economia portuguesa, não há razões para prever um crescimento relativo da pesca na economia.

A pesca portuguesa continua a ser uma das mais diversificadas da União Europeia. Variedade das frotas e das espécies capturadas, comunidades muito dependentes da produção primária e uma descoberta recente, associada ao turismo, das vantagens singulares do peixe fresco.

A persistência de elevados níveis de consumo no mercado interno é o traço mais saliente da pesca portuguesa, uma força e uma fraqueza. Para uma produção cujo máximo dos últimos três anos se limitou a 141 mil toneladas (peso à saída de água), o consumo de pescado foi mais do triplo: em 2015 houve um consumo médio por habitante de quase 60kg e um consumo aparente na ordem das 650 mil toneladas. A produção nacional não atingiu um terço desse imenso volume. As frotas de cerco e a polivalente dominam as artes de pesca e as unidades de produção.

A rejeição da velha relação historicista de Portugal com o mar, apoiada num Direito de mar livre e nas rotas mercantis do império, só começou com a Expo ‘98 e encontrou uma sequência coerente no trabalho da Comissão Estratégica dos Oceanos, criada em 2003. O admirável esforço de delimitação e eventual alargamento dos espaços de jurisdição marítima nacional renovou a geopolítica do mar português. No entanto, declarou-se uma economia do mar eminentemente prospectiva, cuja cadeia de valor reserva uma importância residual para a pesca – não tanto para a fileira do pescado.

As duas perspectivas em jogo, a “velha” e a “nova” economia do mar, parecem incompatíveis e acomodam visões distintas das pescas. No actual processo de alargamento da Plataforma Continental projecta-se uma economia marítima nova, uma “economia azul” assente na exploração de recursos do solo e subsolo marinhos, relegando as actividades económicas dependentes da coluna de água para um plano secundário. Augura-se uma exploração total dos fundos marinhos, incluindo a concessão de mais jazidas de combustíveis fósseis (petróleo, gás e hidratos de metano), tendência difícil de admitir num contexto de alterações climáticas que exigem limitar as emissões de CO2.

Durante o Estado Novo, o sistema de protecção e fomento do sector das pescas teve como objectivos a normalização do abastecimento alimentar e a redução do défice externo. Uma propaganda tenaz do regresso de Portugal ao mar promovido pelo regime fez das pescas um emblema de ressurgimento nacional. Bacalhau e sardinha, espécies fundamentais para o abastecimento popular e da indústria de conservas de peixe, mereceram especiais atenções. A sardinha, cujos recursos registam grandes flutuações devido à vida breve da espécie e à sua vulnerabilidade a factores ambientais, nunca deixou de ser a espécie mais expressiva na pesca desembarcada em portos portugueses.

O crédito público e os “empréstimos corporativos” (contratados através dos grémios) foram as bases financeiras dos programas estatais de fomento das pescas e de renovação das frotas. A subscrição de títulos de capital dos empréstimos obrigacionistas lançados pelo Estado tornou-se uma prática comum, semelhante à que vinculou as armadoras da marinha mercante no lendário “Despacho 100”. De 1953 em diante, criado o Fundo de Renovação e Apetrechamento da Indústria da Pesca em moldes copiados do do Crédito Naval espanhol, os planos de fomento das pescas tiveram programação e execução autónomas relativamente aos demais.

Só depois da II Guerra Mundial houve mudanças externas significativas que induziram alguma adaptação nas políticas autárquicas conduzidas pela oligarquia corporativa. O governo científico das pescas voltou a estar na ordem do dia. Embora Portugal tenha integrado os principais organismos internacionais de governação das pescas criados no pós-guerra e ainda que tenha acompanhado as mudanças do Direito do Mar, ficou à margem do movimento de descoberta e afirmação da moderna Economia das Pescas. Em defesa das pescas longínquas e para salvaguarda do abastecimento, a organização corporativa, os Negócios Estrangeiros e a Marinha mobilizaram grupos negociais que defenderam os interesses portugueses, mas sem implicações significativas no campo da investigação e do modelo de governação.

Os princípios da Política Comum de Pescas da CEE e os seus principais dispositivos de regulação colocaram a nu essas debilidades. Inspirada numa bioeconomia das pescas de raiz neoclássica, a Política Comum veio instituir mecanismos de regulação assentes na ideia de que a exploração dos recursos em regime de livre acesso é economicamente ineficiente, havendo necessidade de introduzir formas de limitação do uso dos recursos.

De 1945 a 1963, a produção primária das pescas portuguesas evidenciou taxas de crescimento superiores à pesca europeia e mundial. A partir de 1969 ocorreu a mudança invisível mais significativa do processo de transição das pescas portuguesas, cuja tendência se prolonga até aos dias de hoje: pela primeira vez, a captura obtida em pesqueiros de outros países era inferior à pesca em águas nacionais. No começo dos anos oitenta, o volume de capturas das frotas portuguesas desce a níveis inferiores aos de 1948. Dada a sua dependência histórica de pesqueiros do alto e longínquos, as pescas nacionais entram num longo processo de crise. A gestão dessa crise latente e o equilíbrio entre possibilidades biológicas e meios de produção é o traço mais persistente da política de pescas dos últimos 40 anos.

Nuns poucos anos conjugam-se três factores de grande impacto, de ordem interna e externa: os efeitos da crise petrolífera de 1973, em especial no custo dos factores das pescas industriais e longínquas; cai a organização corporativa e recua a influência da Marinha; dá-se a participação de Portugal na III Conferência das Nações Unidas de Direito do Mar e afirma-se um movimento internacional de criação de zonas económicas exclusivas que altera o enquadramento externo das pescas.

Portugal era dos países do mundo que mais podiam beneficiar da sua ZEE. As 517.400 milhas quadradas de extensão da ZEE portuguesa podiam trazer outras possibilidades, mas era preciso conhecer as espécies e a sua distribuição relativa, medir os custos operacionais, reconverter as frotas e as estruturas de apoio à indústria. O problema persiste. Nas vésperas da adesão de Portugal à CEE as pescas portuguesas debatiam-se com diversas fragilidades. Na CEE a dez, era em Portugal que a pesca (incluindo as indústrias derivadas) detinha mais peso económico: 1,6% do PNB contra 0,8% da Espanha, 0,7% da Dinamarca e 0,5 da Grécia. Portugal dispunha, tal como hoje, de um mercado interno de invulgares dimensões, dada a tradição do consumo de bacalhau e a elevada importância do peixe no consumo de proteínas de origem animal. Nos anos 80, as frotas de pesca continuavam, porém, a evidenciar graves problemas de atraso tecnológico e baixa produtividade dos factores. Cerca de 95% das embarcações registadas para a pesca (quase dez mil) tinham menos de 5 TAB. Bem diferente era a realidade da subaproveitada frota de navios de pesca longínqua: significava apenas 1% das embarcações de pesca nacionais, ainda que lhe pertencesse quase metade da TAB do conjunto da frota pesqueira portuguesa.

Entre 1976 e 1984, Portugal assinou mais de uma dezena de acordos de pesca. Esses arranjos foram feitos com países terceiros cujas águas de jurisdição não fossem abrangidas por organizações regionais de pesca. Salvo os acordos assinados com a Espanha em 1978 e 1985, o saldo prático desse conjunto de arranjos bilaterais ficou aquém das expectativas. As pescas eram o sector mais integrado das políticas comunitárias. A adesão obrigou a uma enorme mudança nos princípios de gestão e nas práticas dos agentes. As políticas comuns de pesca e de mercados exigiram a remoção de uma pesada herança estatista. Apesar do êxito negocial dos acordos de adesão e do acordo de pescas com a Espanha, em geral o armamento português não aguentou a reconversão induzida pelo choque da Política Comum. Revelou-se fraca a organização do tecido empresarial e frágil a articulação funcional entre a produção, a indústria transformadora e a comercialização. O decréscimo da produção primária das pescas foi mais rápido e contundente do que aquele que se registou no conjunto dos países da Comunidade/União.

Portugal foi um dos “bons alunos” da Política Comum das Pescas, sobretudo enquanto houve subsídios para construções e abates. Nos anos noventa, algumas organizações não-governamentais denunciaram a contradição desse duplo financiamento. No entanto, sem os meios financeiros disponibilizados pela União Europeia, é de crer que os problemas estruturais das pescas portuguesas se tivessem acumulado ainda mais e não é seguro que a capacidade negocial do Estado português fosse maior. Através da adesão, Portugal acabou por concretizar um processo de reestruturação do sector que ajustou drasticamente – talvez em excesso e de forma tardia – os meios de produção e as infraestruturas às possibilidades de pesca em águas nacionais e exteriores. Em poucos anos a frota portuguesa emagreceu, mas revelou-se mais ajustada aos recursos disponíveis e melhor equipada.

Nos dias de hoje, se a crise ambiental limita decisivamente a socioeconomia das pescas e não permite imaginar o retorno a indicadores de produção semelhantes aos do terceiro quartel do século XX, a dimensão oceânica de Portugal coloca as pescas portuguesas num contexto jurisdicional pouco susceptível de mudança nas próximas gerações. Apesar do aparente favor da geografia e embora se admita que o peso da economia do mar possa crescer no conjunto da economia portuguesa – em 2012 ficou-se pela metade do peso médio no PIB dos países costeiros da Europa Ocidental –, não há razões para prever um crescimento relativo da pesca na economia.

Artigo de Álvaro Garrido, Professor da Faculdade de Economia da Universidade de Coimbra do Jornal Económico